CPB Blog

De onderhandse gunning van de vervoerconcessie op HSL Zuid en het Hoofdrailnet aan NS. Een goede oplossing of een gemiste kans?

Gerbert Romijn | 01-12-2011 | Marktordening

Op 18 november 2011 zijn het ministerie van Infrastructuur en Milieu en de Nederlandse Spoorwegen tot een akkoord gekomen over de financiële problemen bij de High Speed Alliance (HSA), de vervoerder op de HSL Zuid, en de concessie voor het Hoofdrailnet vanaf 2015. Kern van het akkoord is dat de HSL Zuid wordt geïntegreerd in het Hoofdrailnet en dat de concessie voor het vervoer op dit geïntegreerde net voor de periode 2015-2024 onderhands wordt gegund aan NS, de huidige vervoerconcessiehouder op het Hoofdrailnet.

Dit akkoord is op twee manieren opmerkelijk. In de eerste plaats was er belangstelling van (buitenlandse) vervoerders om de HSL Zuid te gaan exploiteren. Gunning van een aparte concessie voor de HSL Zuid aan één van hen zou betekenisvolle concurrentie op het spoor hebben kunnen bewerkstelligen, met mogelijk gunstige gevolgen voor reiziger en belastingbetaler. Het andere opmerkelijke is dat twee dagen later de werknemers van de gemeentelijke vervoerbedrijven van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag staakten tegen de voorgenomen openbare aanbesteding van de concessies van GVB, RET en HTM. Waarom ontspringt NS de dans van openbare aanbesteding?

Eerst de perikelen rondom de HSL Zuid. De HSA blijkt haar oorspronkelijke bod van een concessievergoeding van circa 165 mln euro per jaar (in prijzen van 2010) niet te kunnen terugverdienen. Uit een geactualiseerde business case blijkt dat maximaal een concessievergoeding per jaar van 60 mln euro haalbaar is. Opmerkelijk genoeg is in het nieuwe akkoord een concessievergoeding voor de HSL Zuid van circa 100 mln euro afgesproken. Dit ontlokt de vraag waaraan deze extra 40 mln euro te danken is. Is het de versobering van de hoge-snelheidsdienstregeling, of doordat er nu ook gewone intercity’s op de HSL Zuid gaan rijden? Is er sprake van kruissubsidie met het Hoofdrailnet en zo ja, waarom, en is dat een goed idee?

Dan het Hoofdrailnet. In het Rapport Brede Heroverweging Mobiliteit en Water is aangegeven dat openbare aanbesteding van de vervoerconcessie op het Hoofdrailnet tot efficiencywinst kan leiden, waardoor de concessievergoeding 160 mln euro meer kan opleveren dan bij gecontinueerde onderhandse gunning aan NS. Hetzelfde rapport geeft aan dat hogere gebruiksvergoedingen voor het spoor tot een besparing voor het rijk kunnen leiden van 50 mln euro in 2015. Beide besparingsopties zijn door het huidige kabinet omarmd. Met het akkoord realiseert het ministerie van Infrastructuur en Milieu de besparingsdoelstelling, maar de invulling ervan is anders. De concessievergoeding die NS betaalt voor het hoofdrailnet, gaat met 50 mln euro omhoog en ProRail en NS hebben een plan opgesteld om efficiencywinsten ten bedrage van 160 mln te bereiken. De besparing in de bedrijfsvoering van beide bedrijven leidt tot voordelen voor het rijk doordat staatsbedrijf ProRail minder rijksbijdrage nodig heeft en NS een beter bedrijfsresultaat maakt ten gunste van zijn enige aandeelhouder, de staat.

De NS betaalt volgens zijn eigen business case per jaar een 40 mln euro te hoge concessievergoeding voor de HSL Zuid, gaat per jaar 50 mln euro meer betalen voor de concessie voor het hoofdrailnet en gaat - samen met ProRail - per jaar 160 mln in de kosten snijden. De NS heeft in ruil voor deze offers voor elkaar gekregen dat openbare aanbesteding is afgewend en dat zij de HSL Zuid mag gebruiken als onderdeel van het Hoofdrailnet. De vraag rijst echter in hoeverre de NS (en ProRail) de efficiencywinsten kan waarmaken; het gaat onder meer om zaken als ‘efficiënter werken’ en ‘slimmer inkopen’. Eenzelfde vraag kan gesteld worden bij de haalbaarheid van de concessievergoedingen. Die moet de NS terugverdienen door bijvoorbeeld treinkaartjes duurder te maken of door een beter product aan te bieden waardoor meer reizigers de trein nemen.

In haar brief aan de Tweede Kamer over het akkoord zegt het ministerie van Infrastructuur en Milieu dat de genoemde offers van de NS (en ProRail) mede mogelijk zijn geworden doordat de optie van openbare aanbesteding nadrukkelijk boven tafel bleef. Omdat het rijk het financiële risico draagt dat met de haalbaarheid van de offers gepaard gaat, kan echter de vraag worden gesteld hoe krachtig die optie doorwerkt nadat de concessie voor tien jaar gegund is. Het akkoord verhindert in ieder geval dat er meer concurrentie op het spoor komt, waarmee mogelijk beloftevolle alternatieve businessmodellen buiten beeld blijven en waardoor de prikkels voor de NS om de besparingen en concessievergoedingen haalbaar te maken, verminderd zijn. Dit roept de analogie op tussen de HSL Zuid en de spoorlijnen die een aantal jaar geleden openbaar zijn aanbesteed. In beide gevallen was sprake van grote exploitatietekorten voor de NS terwijl er gelijktijdig belangstelling was van andere (buitenlandse) marktpartijen voor de exploitatie ervan. Die openbaar aanbestede lijnen laten - in ieder geval op het eerste gezicht - goede resultaten zien. Onderzoek naar de kosten van een dienstregelinguur, dat wil zeggen de kosten van het een uur laten rijden van een trein, bij NS en haar concurrenten zou licht kunnen werpen op de oorzaken van dit succes. Een hernieuwde openbare aanbesteding van de HSL Zuid had de mogelijkheid geopend om dit succes te herhalen.

Gerbert Romijn